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预算法实施条例解读 | 确立了内部控制的法律地位,强化了财会监督的执行机制

时间:2020-08-21  来源:财务处   阅读:384

国务院总理李克强日前签署国务院令,公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《条例》),自2020年10月1日起施行《条例》共8章97条,对预算收支范围、预算公开、转移支付、地方政府债务等事项作出相应规定。《条例》细化了预算法有关规定,将近年来财税体制改革和预算管理实践成果以法规形式固定下来,确保公共财政资金节用裕民(文章来源:新华网)

(文章来源:杨兴龙 内控科技)

内控科技中心将邀请专家学者,从不同的视角对这一重要法规做系列解读。
我们注意到,《条例》明确对“内部控制”和“会计”“财务”等相关内容做了规范,提出了具体的任务要求,对于夯实财会监督的制度基础、提升预算监督执行力具有很重大的现实意义。
首先对此进行解读。
一、《条例》确立了内部控制的法律地位
(一)首次在国家行政法规层面明确提出了“内部控制”
《条例》将内部控制作为强化预算执行的重要机制和手段。全文3次提及,集中在第四章(第51条和第53条)
对于财政部门,一是制定组织预算收入、管理预算支出相关的内部控制、监督等制度和办法;二是指导和监督各部门、各单位健全内部控制机制,按照规定使用预算资金。对于预算单位,则应当负责制定本部门、本单位预算执行制度,建立健全内部控制机制。
换言之,内部控制将成为强化预算管理和监督的常规手段和长效机制:财政部门负责制定相关制度和管理办法,并负责指导和监督;而预算单位则应将内部控制作为预算执行的管理方式。内部控制这项古老而又年轻的管理活动,从单位“内部会计监督”和“财务管理”的微观层面,被提升到了政府财政部门实施“预算管理”的宏观层面
(二)强化财会监督(完善财务制度和会计核算体系、建立健全内部控制机制)有助于强化预算管理制度的执行力
《预算法》要求各级政府“支持政府财政部门严格管理预算支出”,要求各部门和各单位“加强对预算收入和支出的管理”;同时规定,“各级预算……具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”。上述条款明确了预算执行的主体责任,提出了具体的工作要求,但没有供给具体的执行和保障机制,不利于相关要求在实践中的贯彻落实。
缺少保障制度执行的体系机制已成为制约实现国家治理体系和治理能力现代化的瓶颈。党的十九届四中全会《决定》提出,“健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力”,对完善国家行政体制提出了明确要求;同时提出,要“健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”,这是我们党首次在中央全会文献中提出要健全权威高效的制度执行机制。随后,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话,强调“要完善党和国家监督体系”,“完善全覆盖的制度执行监督机制”,并首次将“财会监督”纳入以党内监督为主导、有机贯通和相互协调的九大监督体系的行列。财会监督成为“党和国家监督体系”的不可或缺的重要组成部分,获得了新的政治定位,被赋予了党和国家的新使命。同日发布的《坚持和完善党和国家监督体系为全面建成小康社会提供坚强保障——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的工作报告》中指出,纪检监察机关要“充分发挥监督保障执行”,就是要“突出政治监督,加强日常监督,推动完善全覆盖的制度执行监督机制,强化制度执行力”。
综合上述两份重要文件和总书记重要讲话不难看出,“强化制度执行”成为党和国家当前面临的紧迫问题。财会监督,尤其是其中的财务管理、会计核算和内部控制,是针对单位经济活动和资金运动的专业管理活动,它与单位经济活动和资金运动是“如影相随”的关系,能够最细致、最客观、最全面、最完整的记录各项经济活动、资金运动的过程和结果,是内化于单位业务和经济活动全过程的“天然”的监督形态
强化会计监督,尤其是提升会计监督在财政监督中的基础性作用,进而提升财会监督在党和国家监督体系中的功能作用,能够有效弥补当前各类外部监督体系游离于单位业务和管理活动之外所导致的信息不对称、监督相对滞后、监督成本高以及难以协同贯通的短板,为构建全覆盖、全过程、一体化的“大监督”系统夯实基础。
(三)内部控制建设是在预算单位强化财会监督的常规手段和长效机制
推动单位建立健全内部控制机制,是在单位层面落实依法治国和法治政府建设要求、落实各项财经纪律的重要手段。对此可以从以下三个方面来理解:
第一,单位内部控制将“合规性”作为建设实施的基本目标。具体来说,是保障单位各项经济活动及其管理规定,符合外部各项政策法规的要求。换言之,通过内部控制建设,可以将各级政府及其部门通过法治方式和法治思维实施业务和财政管理的各项举措及要求,在单位层面通过制度流程予以固化、进而贯彻和落实。单位层面的合规,恰是对上级政府和部门法制建设的具体承接和落实,这是法治政府建设的最后一公里,也是最难啃的“硬骨头”。
第二,单位内控建设通过对标、风险评估和梳理风险清单等方式,确保内部的各项管理规定与外部的政策法规要求保持一致并且实时更新。这是法治政府建设得以落地并持续推进的有力保证,同时也是一种常规且有效的管理机制,是国家治理能力现代化的重要体现。
第三,单位内部控制建设强调内部一致性测试。要求通过专业的手段和工具保障单位的职能职责、部门分工与其管理规定、业务流程和岗位职责等匹配,相互衔接和相辅相成,而非相互冲突和相互掣肘,保证各项正式的规章制度体现单位自身的属性和管理要求,从而对单位经济业务活动产生约束和影响,提升单位治理的规范性和法制化水平。
二、《条例》提升了财务会计在财政管理中的地位作用
《条例》10次提及“会计”,集中分布在第四章预算执行(第51条、第52条、第53条、第61条、第70条)和第五章决算(第83条、第86条);11次提及“财务”,集中分布在第四章预算执行(第51条、第52条、第54条、第61条、第79条)和第八章附则(第95条),详见文末附件
对照《预算法》原文,全文未提及“会计”,仅有2处提及“财务”即附则第97条要求“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性”。
概要分析如下:
1.财务、会计相关的制度、办法和准则等。对财政部门制定有关制度办法提出要求。相关表述有:
  • 财政部门负责制定财务、会计的制度和办法(第51条)
  • 财政部门负责指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度(第51条)
  • 财政部门会同社会保险行政部门、社会保险费征收机构制定社会保险基金预算的收入、支出以及财务管理的具体办法(第54条)
  • 财政部负责制定与预算执行有关的财务规则、会计准则和会计制度(第61条)
2.单位会计核算(体系)。要求各单位应当做好对各项经济业务的会计核算工作,健全会计核算体系;财政部门对此进行指导和监督。相关表述有:
  • 财政部门负责指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度会计核算体系(第51条)
  • 预算执行中,各部门、各单位负责对单位的各项经济业务进行会计核算(第53条)
  • 各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的要求建立健全财务制度,加强会计核算(第61条)
  • 财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算(第52条)
  • 国务院各部门制定的规章、文件,凡涉及……会计核算等事项的,应当符合国家统一的规定(第70条)
3.会计(核算)数据。明确部门和单位以及各级政府财务部门编制决算应当以会计数据为准,确立了会计核算工作在预算管理中的重要作用和基础性地位。具体表述有:
  • 决算各项数据应当以经核实的各级政府、各部门、各单位会计数据为准,不得以估计数据替代,不得弄虚作假(第83条)
  • 各级政府财政部门应当根据本级预算、预算会计核算数据等相关资料编制本级决算草案(第86条)
4.财务报告。
  • 财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算,并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映(第54条)
  • 预算法第九十七条所称政府综合财务报告,是指以权责发生制为基础编制的反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。政府综合财务报告包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注,以及以此为基础进行的综合分析等(第95条)
总体上,《条例》明确了“会计”和“财务”在强化预算执行中的重要基础性作用要求财政部门和预算单位将财务管理和会计核算作为预算执行的重要工具和手段,将会计核算数据作为编制决算报告的基本依据,显著提升了财务会计在财政管理乃至国家治理中的地位作用,也为提升预决算信息准确性提供了保障
三、财政资金“一体化”内部控制是强化财会监督的有效路径
(一)对政府内部控制本质的探析
政府内部控制本质是以预算为主线、以财政资金风险管控为核心的管理活动。对其要旨剖析如下:
1.“以预算为主线”,强调预算管理贯彻财政资金使用的全过程。单位各项经济活动,无不从工作规划发起直至形成项目库和项目支出,通过预算编审和预算批复下达形成预算指标,经济业务的开展本质上是预算执行,直接报销、事前申请和政府采购是经费支出的三种方式,财政资金使用后提交支付申请,后续还有会计核算、绩效评价和决算及信息公开等若干控制措施。
2.强调“风险管控”,是行政事业单位区别于一般组织的显著特点。预算单位普遍将“经济活动合法合规”和“预防腐败”作为首要的、基础性的目标,一级政府逐渐将“投融资规划”纳入决策考量范畴,启动战略规划层面的的风险管控。
3.“管理活动”,强调单位在“合法合规”的前提下着力提高两个效率。一是提高财政资金使用效率,二是提高工作效率;既要花好钱又要办好事,通过理顺各项经济活动流程和标准更好服务单位业务活动开展,提高公共服务的效率和效果,决不能“因噎废食”。需要注意的,中央文件正式提出“绩效管理”,将更加注重通过绩效跟踪和评价结果促进绩效提升,控制(测量行为以纠偏)的理念得以强化。
基于上述三项判断,内部控制本质是一项针对“财政资金”的闭环管理。结合当前预算管理体制,想要实现“闭环管理”的目标进而实现对财政资金的有效管控,必然要求突破单个“预算单位”的藩篱,上下贯通,形成“一体化”“全流程”“全覆盖”的管控体系
(二)财政资金“一体化”内部控制的提出
财政资金“一体化”内部控制源自对实践的概括与总结。
1.昆明内部控制建设对“一体化”模式的引入
唐大鹏和付迪(2016)基于昆明市的实践提出“一体化内部控制既包括以财政预算为主线参与预算分配的政府各主体间的权力制衡机制,又包括以部门预算为主线参与预算使用的政府部门内部各科室及岗位间的权力制衡机制”,同时提出财政部门内部控制和预算单位内部控制以评估为先导、以问题为导向、财政管理和预算单位整体推进“一体化”内部控制的建议。
2.渝北内部控制建设对“一体化”模式的拓展
重庆市渝北区于2016年9月印发全区《行政事业单位和国有公司内部控制建设实施工作方案》,提出并系统阐释了财政部门、行政事业单位和国有公司“一体化”内部控制的建设思路,明确“一体化”内部控制体系的内涵:“以提高资金使用效益为核心,以规范财政资金分配使用和规范单位经济业务活动有效运行为主线,以内部控制量化评价指标为引导,以信息化技术为手段,以评价与监督机制为保障,突出规范重点领域和关键岗位的业务流程和管控措施,逐步将控制对象从财政资金拓展到全部业务活动和内部权力运行,构建包含财政部门、各行政事业单位和区属国有公司在内的‘一体化’内部控制体系。”杨兴龙、杨开元、许天蕴(2020)对此做了系统阐释。
(三)财政资金“一体化”内部控制的典型特征在于将财政管理和预算单位内部控制建设“一体化”推进
财政资金“一体化”内部控制,就是将财政部门“财政管理”和行政事业单位“预算管理”两个“端”的内控制度流程进行“一体化”设计与衔接,打通财政与单位之间的衔接点,保证业务流程运转畅通、提升管理效率。其逻辑在于:对财政端业务流程的优化和改进需要通过单位端验证,而单位端共性问题的解决也需要财政端认可和政策支持,实现“财务部门”(财政端)和“预算单位”(单位端)之间的业务流转和权力配置,实现“人-岗-责”的合理匹配
财政资金“一体化”内部控制将财政部门作为“政府行政机关中负责财政管理工作的机构”,财政内部控制最终目标是防控“财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险”,与单位内控“有效防范舞弊和预防腐败”和“提高公共服务的效率和效果”诉求不谋而合。把握“财政资金分配和使用”这条线索,财政内控和单位内控的关联清晰可见。依据预算分配与使用的整体业务,将财政部门和行政事业单位不同部门、不同岗位的控制节点进行梳理联接,形成财政资金“一体化”内部控制体系框架。
(四)财政资金“一体化”内部控制的优势
1.推进整体性治理,实现财政资金的全流程管控
政府内控建设现阶段仍聚焦经济活动,而非业务活动。按照当前财政管理模式,基层单位事实上形成了财政自己的“蓄水池”,水池的入口是预算指标的下达,出口是集中支付,水池内的资金运行基本处于监管的盲区
财政资金“一体化”内部控制强调“财政端”和“单位端”的协同推进:“财政端”侧重于一级政府财政资金的合理分配,同时审核监督和动态监控单位预算执行过程,并对执行结果实施绩效评价;“单位端”侧重建构单位层面财政资金运行管道以便承接财政部门各项监管要求,防控财政资金使用风险、提升财政资金使用效率。内部控制信息化建设就是建立单位层面的资金运行系统,系统承接财政下达的预算指标,按照业务履职情况分解到相关业务部门,将各类资金支出权限明确到部门甚至人员,明确指标、业务活动与资金支付之间对应关系,建构单位层面资金运行管理,确保业务流、资金流与业务流的三流合一。
无论是财政部门还是预算单位,现阶段内控的“边界”都是财政资金这条线,实质是密不可分的整体。财政资金“一体化”内部控制基于这种内在关联而生,以财政预算为主线,是真正的财政资金“全流程”的管控系统
2.推动业财融合,实现对专项资金有效管控
在公共支出中专项资金支出所占比例较大,专项支出使用管理、支出方式和手段选择可以直接影响一定量财政资金的使用效率。在实际工作中,专项资金管理和使用中存在很多风险,甚至对于专线资金监管的职责还不甚明晰,对各项专项资金的审计有时也不够全面深入,存在重业务轻财务、重事后监督轻事前和事中监督的共性问题,资金使用效益难以显著提升
通过财政资金“一体化”内部控制,实现专项资金“行业主管部门→财政部门→行业主管部门→执行单位→实施对象/受益对象”各个环节的无缝衔接和顺畅运行:一方面理顺流程,区分不同部门的审核要素、明确相关部门的职责权限;另一方面,通过对全流程的风险识别和研判,将管控重点配置到关键风险点,实现风险管控的关口前移,为“全面实施绩效管理”奠定坚实基础。在此基础上,借助行业大数据分析,分阶段分步骤拟定专项资金的定额标准,在分类管控的前提下不断加强财政精细化管理。
3.促进业务在线,提升大数据财政辅助决策功能
财政资金“一体化”内部控制最终实现预算单位各项经济活动“在线办理”,包括:预算指标内部分解、业务申请审核和决策、采购程序、合同签署、报销和支付、资产入账和会计核算等全程系统操作、系统留痕、系统存储。一方面,通过业务流程、岗位职责和执行标准的有效嵌入实现“自动控制”和实时监控;另一方面,业务在线操作沉淀形成的大数据为政府决策提供更大更有力的支持。
辅助决策内容,短期内可实现对预算单位预算执行进度跟踪体现(预算执行率)、三公经费使用情况等扩展至某类专项资金执行分析等,进而在扩展至资产负债情况(资产负债率)等,未来支持财政绩效管理、政府履职经济效能等。
 
详情可参考

杨兴龙,杨开元,许天蕴.财政资金“一体化”内部控制:概念框架、现实困境与推动策略[J].地方财政研究,2020,(06):71-76.

杨开元,杨兴龙,袁先慧,彭丽.渝北区财政资金“一体化”内控体系建设的经验与启示[J].财务与会计,2020(06):78.

 

附件:《条例》关于“内部控制”和“会计”“财务”的表述

(一)内部控制相关表述

1.预算法实施条例

【第五十一条】预算执行中,政府财政部门的主要职责:

(二)制定组织预算收入、管理预算支出以及相关财务、会计、内部控制、监督等制度和办法;

(六)指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系,规范账户管理,健全内部控制机制,按照规定使用预算资金;

【第五十三条】预算执行中,各部门、各单位的主要职责:

(一)制定本部门、本单位预算执行制度,建立健全内部控制机制;

2.预算法相关条款对照

【第六十二条】各级政府应当加强对预算执行的领导,支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入,支持政府财政部门严格管理预算支出

【第六十三条】各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理,不得截留或者动用应当上缴的预算收入,不得擅自改变预算支出的用途。

【第八十八条】各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

(二)会计相关表述

第四章 预算执行

【第五十一条】预算执行中,政府财政部门的主要职责:

(二)制定组织预算收入、管理预算支出以及相关财务、会计、内部控制、监督等制度和办法;

(六)指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度会计核算体系,规范账户管理,健全内部控制机制,按照规定使用预算资金;

【第五十二条】财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算,并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映。

【第五十三条】预算执行中,各部门、各单位的主要职责:

(三)对单位的各项经济业务进行会计核算

【第六十一条】财政部负责制定与预算执行有关的财务规则、会计准则和会计制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的要求建立健全财务制度,加强会计核算

【第七十条】国务院各部门制定的规章、文件,凡涉及减免应缴预算收入、设立和改变收入项目和标准、罚没财物处理、经费开支标准和范围、国有资产处置和收益分配以及会计核算等事项的,应当符合国家统一的规定;凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的,应当征求财政部意见。

第五章 决算

【第八十三条】决算各项数据应当以经核实的各级政府、各部门、各单位会计数据为准,不得以估计数据替代,不得弄虚作假。

【第八十六条】各级政府财政部门应当根据本级预算、预算会计核算数据等相关资料编制本级决算草案。

(三)财务相关表述

第四章 预算执行

【第五十一条】预算执行中,政府财政部门的主要职责:

(二)制定组织预算收入、管理预算支出以及相关财务、会计、内部控制、监督等制度和办法;

(六)指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系,规范账户管理,健全内部控制机制,按照规定使用预算资金;

【第五十二条】财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算,并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映。

【第五十四条】财政部门会同社会保险行政部门、社会保险费征收机构制定社会保险基金预算的收入、支出以及财务管理的具体办法。

【第六十一条】财政部负责制定与预算执行有关的财务规则、会计准则和会计制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的要求建立健全财务制度,加强会计核算。

【第七十九条】年度预算确定后,部门、单位改变隶属关系引起预算级次或者预算关系变化的,应当在改变财务关系的同时,相应办理预算、资产划转。

第八章 附则

【第九十五条】预算法第九十七条所称政府综合财务报告,是指以权责发生制为基础编制的反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。政府综合财务报告包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注,以及以此为基础进行的综合分析等。